Procedure Penale Contre Le Maire De La Ville De Dakar: Conditions De Création De La Caisse D’avance

A l’issue d’une mission de vérification administrative et financière à la Ville de Dakar, l’Inspection générale d’Etat, un organe de contrôle de l’Etat placé sous l’autorité directe du Président de la République, a proposé dans son rapport définitif l’ouverture d’information judiciaire sur :

– les conditions de création et de fonctionnement de la caisse d’avance

– et l’utilisation faite des crédits exécutés à travers cette caisse.

Le rapport de l’Inspection générale d’Etat et les propositions qu’il contient ont été transmis au Président de la République qu’il les a érigées en directives et a saisi le Procureur de la République pour l’ouverture d’une information judiciaire sur les deux points sus indiqués.

Après une enquête préliminaire marquée par la violation de l’article 5 de la Directive de l’UEMOA qui donne droit à toute personne de se faire assister par ses avocats, une enquête préliminaire marquée par la violation du secret de l’enquête par le Procureur avec des procès-verbaux d’audition immédiatement communiqués à certains organes de presse qui se sont faits l’écho des convictions des enquêteurs et une enquête préliminaire conduite uniquement à charge sans respecter une seule fois la présomption d’innocence qui constitue pourtant un droit inaliénable dans toute procédure pénale, le Procureur de la République a annoncé avoir saisi le Doyen des Juges d’Instruction en visant trois infractions : détournement de deniers publics, escroquerie sur des deniers publics, faux et usage de faux en écritures.

Aucune de ces accusations n’est fondée. Une enquête impartiale aurait pu permettre de le démontrer surtout que le Procureur de la République ne s’est jamais intéressé aux conditions de création et de fonctionnement de la caisse d’avance et a orienté toute son enquête sur l’utilisation des fonds de la caisse d’avance contrairement aux recommandations de l’Inspection générale d’Etat.

La présente note, qui retrace les conditions de création de la caisse d’avance, son histoire, les motivations et objectifs poursuivis par les plus hautes autorités de l’Etat en créant la caisse d’avance, permet d’établir le lien évident entre les conditions de création de la caisse d’avance et l’utilisation des fonds.

Elément de contexte :

L’évolution de la situation politique du Sénégal de la période coloniale à la période post indépendance permet de saisir le rôle et la place de Dakar en tant que Commune (Commune du Grand Dakar qui couvrait toute la région du Cap vert) puis en tant que Ville (Département de Dakar) dans la vie de l’Etat. En effet, toutes les politiques de décentralisation menées depuis 1960 ont placé Dakar dans un contexte particulier qui lui conférait une place et un rôle spécifiques en tant qu’institution d’appoint ou parfois de substitution de l’Etat dans certaines de ses prérogatives au plan national, sous régional et africain dans tous les domaines de l’éducation, de la culture, de la santé, de l’action sociale, des sports, de la sécurité et de la préservation de la cohésion nationale et sociale.

Il s’y ajoute la qualité des hommes politiques qui ont présidé aux destinées de la Ville. De Monsieur Blaise DIAGNE à Monsieur Pape DIOP en passant par Maître Lamine GUEYE, Docteur Samba GUEYE et Monsieur Mamadou DIOP, l’Etat a conféré à ces Autorités  les moyens politiques d’exercer leurs missions.

Ainsi de toutes les autorités locales du Sénégal, seules celles de Dakar ont bénéficié de fonds politiques pour accompagner l’Etat ou se substituer à lui dans la gestion de la Capitale ou du pays.

Sur les conditions de création de la caisse d’avance :

Ces éléments de contexte permettent de saisir les conditions de création de la caisse d’avance qui, depuis sa création, a été considérée et acceptée par tous les acteurs (autorités politiques et fonctionnaires) comme des fonds politiques.

1.1- De la période de 1920 à 1973

De Monsieur Blaise DIAGNE au Docteur Samba GUEYE c’est à dire de 1920 à 1973, la Commune de Dakar avait un Conseil municipal, organe délibérant et un Administrateur de la Commune comme Ordonnateur du Budget.

Les fonds politiques  alloués au Président du Conseil étaient mis à sa disposition par le Percepteur à travers l’Administrateur de la Commune. Il s’agissait de dotations en espèces dédiées à la prise en charge des actions et des activités relatives à la prise en charge des mobilisations, du paiement (défraiement) des autorités coutumières, des aides sociales, des actions d’urgence en cas de calamité et des soutiens aux malades et indigents. Ces fonds servaient également à soutenir certains leaders africains de passage ou résidant à Dakar qui sollicitaient l’Etat du Sénégal.

Les justifications, qui étaient purement politiques, se faisaient auprès des autorités politiques compétentes.

1.2- De la période de 1983 à 1996

Monsieur Amadou Clédor SALL, qui avait succédé à Lamine DIACK en 1979, a été le dernier maire Président du Conseil municipal recevant les fonds par le biais de l’Administrateur de la Commune, ordonnateur du budget.

A partir de 1983, le Maire devint ordonnateur des crédits de la commune même si l’Etat continuait à exercer la tutelle sur la Commune de Dakar. Les fonds en espèces mis à la disposition du Maire désormais ordonnateur des crédits étaient remis par le Percepteur municipal par le biais de décisions de mandatement à charge pour le Maire d’en justifier ultérieurement l’utilisation auprès du Secrétaire d’Etat auprès du Ministre de l’Intérieur chargé de  la Décentralisation.

L’objet et la destination de ces fonds n’ont pas changé. Comme dans le passé, ces fonds étaient dédiés à la prise en charge des actions et des activités relatives à la prise en charge des mobilisations, du paiement (défraiement) des autorités coutumières, des aides sociales, des actions d’urgence en cas de calamité et des soutiens aux malades et indigents, des appuis à certains leaders africains de passage ou résidant à Dakar qui sollicitaient l’Etat du Sénégal

En 1984, le Conseil municipal du Grand Dakar devient la Communauté Urbaine de Dakar (décret 83-1131 du 29 octobre 1983) regroupant désormais les communes de Dakar, Pikine, Guédiawaye et Rufisque.

Les fonds politiques sont maintenus dans chaque nouvelle collectivité locale et le Président de la Communauté Urbaine de Dakar, qui disposait de fonds politiques, allouait à chaque maire de commune une dotation mensuelle en espèces. Les justifications se faisaient toujours auprès du Ministre chargé de la tutelle.

Vous trouverez, en annexe 1 et à titre illustratif, la décision de mandatement n°000003/MCD/SP en date du 2 janvier 1987 autorisant le mandatement d’une dépense. Dans cette décision, l’article 3 dispose que les fonds sont mis à la disposition du Maire Mamadou DIOP qui doit en justifier ultérieurement auprès du secrétaire d’Etat  auprès du Ministre de l’intérieur chargé de la Décentralisation. Il faut noter que l’imputation concerne les dépenses diverses logées au cabinet du Maire. Ces décisions de mandatement étaient renouvelées périodiquement tout au long de chaque exercice budgétaire. Cette période correspond à la période où la commune n’était pas tenue de produire un compte administratif qui aurait pu permettre de retracer le montant annuellement exécuté.

Ce système a fonctionné de 1983 à 1996. La dernière exécution budgétaire de cette dépense sous cette forme date de 1996 avec un montant de 249.000.000 FCFA qui apparaît dans l’extrait du compte administratif et de gestion de l’exercice 1996 figurant en annexe 2.

Pour donner une idée du fonctionnement de la caisse, des décisions de mandatement et des messages Radio Portes durant l’année 1995 sont joints pour étayer ce qui a été exposé précédemment.

– L’analyse de la décision N°000.4/MCD/SGC/DAGF du 10 février 1995 autorisant le mandatement d’une dépense (Annexe 3) fait ressortir les éléments suivants :

    1. Le mandatement de 50.000.000 FCFA au profit du Maire est établi sur la base du message du ministère de l’intérieur n°0146/M.INT/DCL du 23 janvier 1995 (voir le dernier visa de la décision)
    1. L’imputation de la dépense au budget communal se fait au service 313 (cabinet du maire)- compte 6490 (dépenses diverses)
    1. La justification de l’utilisation de la somme de 50.000.000 FCFA mise à la disposition du Maire par le receveur percepteur municipal se fait au niveau Ministre délégué auprès du Ministre de l’Intérieur chargé de la décentralisation.

– L’analyse de la décision N°117/MCD/SGC/DAGF du 16 juin 1995 portant mandatement d’une dépense de 30.000.000 FCFA relatifs aux dépenses diverses (Annexe 4) fait ressortir les mêmes observations que sur la précédente décision.

– MESSAGE RADIO PORTE N°1428/MINT/MCD/DCL/RAC du 28 septembre 1995 (Annexe 5). Ce message est destiné au Maire et au Receveur Percepteur Municipal s/c du Gouverneur de la région de Dakar. Ce qui fait la particularité de ce message, c’est qu’il autorise le mandatement et le paiement des dépenses diverses d’un montant de 30.000.000 FCFA sans couverture budgétaire.

Il est bien précisé dans le message, que la couverture de la dépense sera assurée par un prélèvement du même montant sur le compte 221005 du sous service 702-1-B et que l’arrêté modificatif du budget vous parviendra incessamment. L’autre fait marquant de ce message porte sur les prélèvements de crédits budgétaires sur la section investissement pour financer des charges de fonctionnement (dépenses diverses). Cette pratique n’est conforme à aucune règle de gestion budgétaire. En effet, le service 702-1-B est relatif aux investissements sur la voirie publique et le compte 221005 porte sur les grosses réparations de la voirie publique.

– MESSAGE RADIO DEPART N°01903 du 19 décembre 1995 (Annexe 6) adressé au maire et au receveur percepteur municipal /S/c du gouverneur de la région de Dakar. Ce message autorise de porter les dépenses diverses qui étaient de 150.000.000 FCFA à 180.000.000 FCFA en prélevant 30.000.000 FCFA sur les crédits du compte 64520 relatifs aux subventions aux ASC.

– MESSAGE RADIO DEPART N°007/R.A.C.S du 13 janvier 1999 (Annexe 7). Il convient de souligner que ce message, envoyé par le préfet du département de Dakar l’entrée en vigueur du Code des Collectivités locales de 1996, autorise le paiement des dépenses diverses avant même l’approbation du budget de la commune.

1.3- La réforme de 1996

La réforme de 1996 avec le Code des Collectivités locales consacre la suppression de la tutelle et impacte sur la gestion des fonds politiques mis à la disposition du Maire de Dakar et Président de la Communauté Urbaine de Dakar qui dispose de 2 caisses, l’une pour la Ville de Dakar (Département de Dakar) et l’autre pour la Communauté Urbaine de Dakar (Région de Dakar).

C’est à partir de cette date que la caisse d’avance sous sa forme actuelle a été créée. Il s’agissait de formaliser la procédure utilisée de 1983 à 1996 et qui consistait, pour le payeur municipal (comptable) à remettre directement et périodiquement des fonds au Maire (ordonnateur) par la création d’une caisse d’avance. Dans cette nouvelle formule, le maire ordonnateur et destinataire des fonds prend un arrêté qui crée la caisse d’avance et en détermine l’objet et les destinations. Il nomme également par arrêté un gérant de la caisse d’avance.

La première caisse d’avance sous cette nouvelle formule a été créée par arrêté du Maire  n°006199/VD/SGC/DAGF en date du 22 octobre 1997 pour un montant de 10.000.000 FCFA (Annexe 8). Par décision du Maire n°6200/VD/SGC/DAGF du 22 octobre 1997, Monsieur El Hadji Mohamet FALL, conseiller technique du Maire, a été nommé gérant de la caisse d’avance (Annexe 9). Ce montant de 10 Millions a été renouvelé à plusieurs reprises. Au terme de l’exercice budgétaire 1997, la somme de 159.000.000 FCFA a été exécutée (voir extrait du compte administratif et de gestion joint à l’annexe 10).

Par un nouvel arrêté n°00058/VD/SGC/DAGF en date du 23 Janvier 1998  (Annexe 11), le Maire a crée une caisse d’avance dans les mêmes conditions que dans l’arrêté de 1997. Cette caisse a fonctionné jusqu’en 2000 avec comme niveau d’exécution : en 1998 (155.468.000 FCFA) ; 1999 (196.622.000 FCFA) ; voir extrait du compte administratif et de gestion joint à l’annexe 12).

Cette caisse a été renouvelée par  arrêté n° 00015/VD du 20 janvier 2000 (Annexe n°13), dans les mêmes formes que celle de 1997 et de 1998, après avis conforme du receveur percepteur municipal. Le gérant a été reconduit et le montant de la caisse a été fixé à 40.000.000 FCFA renouvelable.  Cette caisse a fonctionné pour les exercices budgétaires 2000 et 2001 avec des consommations de crédits de 284.000.000 FCFA en 2000 et 329.000.000 FCFA en 2001. (Voir extrait des comptes administratifs de 2000 et de 2001 joints à l’annexe 14)

La dernier acte de renouvellement de cette caisse d’avance date de janvier 2003 avec l’arrêté n°00503/MVD/SM/DAF en date du 31 janvier 2003 (Annexe 15) qui fixe le montant plafond à 30.000.000 FCFA/mois entièrement exécuté au terme de chaque exercice budgétaire. Un nouveau gérant a été nommé pour de ladite caisse établie dans les mêmes formes que les caisses d’avance précédentes. Cet arrêté de 2003 est toujours en vigueur et régit encore la caisse d’avance en 2016.

De 1996 à 2016, le cadre et les conditions de gestion de ces fonds n’ont pas notablement évolué (cf. différents arrêtés pris par les maires Mamadou DIOP et Pape DIOP 1997/2001/2003)

Un message Radio Porte du 13 Janvier 1999  joint en annexe, illustre parfaitement ce qui a été énoncé concernant le mode de fonctionnement de la caisse et l’implication des Autorités nationales de divers ordres et niveaux et le Maire de la Ville.

Toutefois, l’objet et les destinataires ont évolué à partir de 2009 avec une place plus marquée faite à l’appui aux forces de défense et de sécurité très sollicitées, à toutes les autorités religieuses désormais, à la réfection et à l’équipement des lieux de culte, à la prise en charge de dépenses de santé pour des pathologies nouvelles concernant toutes les couches sociales de la population (Cancer, Avc, évacuations sanitaires, etc.)

Sur l’utilisation de la caisse d’avance :

Parmi les dépenses autorisées sur toutes les caisses d’avance relatives aux dépenses diverses établies par l’ordonnateur après avis conforme du receveur percepteur municipal, il a toujours été mentionné « toutes aides ou assistance apportées aux populations». Cette disposition n’exclut aucune forme d’aide ou d’assistance et n’exclut aucun bénéficiaire

Les fonds politiques servaient entre autre à faire face aux dépenses énoncées dans les arrêtés pris à cet effet par les différents Maires qui se sont succédé. De façon générale, la caisse d’avance sert  à régler, comme l’intitulé du compte budgétaire le précise, les dépenses diverses de la ville logées au niveau du cabinet du Maire.

Généralement les dépenses diverses concernées portent sur les actions et activités suivantes:

– défraiement des autorités coutumières,

– soutien aux autorités politiques,

– appui aux  autorités administratives dans le cadre de leurs missions,

– appui aux forces de défense et de sécurité,

– appui aux autorités et aux activités religieuses,

– équipement des lieux de culte,

– prise en charge de manifestations religieuses,

– prise en charge des activités sociales et culturelles,

– acquisition et fourniture de denrées alimentaires destinées aux populations sinistrées,

– manifestations d’accueils de personnalités et hôtes de marque,

– préparation de cérémonies populaires et des inaugurations officielles,

– prise en charge des activités de l’Etat notamment celles du  4 avril et de différentes autres manifestations publiques,

– soutien aux activités internationales de l’Université Cheikh Anta DIOP de Dakar,

– soutien des grandes manifestations  religieuses nationales, régionales et départementales.

Au regard de ce qui précède, il apparaît que la caisse d’avance a toujours été considérée et acceptée par tous les acteurs (autorités centrales, maires et receveurs percepteurs municipaux) comme des fonds politiques.

Le Président Léopold Sédar SENGHOR, avait confirmé l’existence de fonds politiques mis à la disposition des Maires de la Commune de Dakar dès l’aube de notre indépendance et tous ses successeurs l’ont validé en sa forme et pratique.

Dès lors, plusieurs constats s’imposent :

  1. A sa création, les fonds destinés aux dépenses diverses étaient mis directement à la disposition du Maire par le receveur percepteur municipal. Le maire justifiait ultérieurement l’utilisation des fonds reçus auprès du ministre en charge des collectivités locales (autorité politique) et non au niveau du receveur percepteur municipal (comptable public de la commune).
  1. Les dépenses prises en charge par la caisse d’avance, qui correspondent à des dépenses diverses comme l’indique le chapitre budgétaire, sont de toutes natures et concernent toutes les catégories sociales. En effet, parmi les dépenses autorisées sur toutes les caisses d’avance relatives aux dépenses diverses établies par l’ordonnateur après avis conforme du receveur percepteur municipal, il a toujours été mentionné « toutes aides ou assistance apportées aux populations ». Cette disposition n’exclut aucune forme d’aide ou d’assistance et n’exclut aucun bénéficiaire.

Il s’y ajoute qu’aujourd’hui le fonctionnement de certains démembrements et services de l’Etat dans le département est, en grande partie, assuré grâce aux interventions et dotations diverses et variées de la ville [personnel, carburant, matériels, finances]. Dès lors, la suppression de la caisse d’avance pourrait mettre en péril le fonctionnement de ces administrations sans compter qu’elle risque d’entraver l’efficacité de la Ville de Dakar, à travers notamment l’aide et l’assistance qu’elle apporte aux populations de toutes catégories sociales mais aussi la réalisation de certaines de ses activités sur le plan politique, médical, social, sportif et culturel.

  1. Enfin, il faut souligner que la caisse d’avance a été maintenue malgré la recommandation de sa suppression dans le rapport de  la mission que l’Inspecteur General d’Etat Samba DIALLO avait effectuée au niveau de la Communauté Urbaine de Dakar.

Le maintien de la caisse d’avance décidé après l’arbitrage du Président Abdou DIOUF en 1997/98  pouvait laisser penser que la question était définitivement actée par l‘autorité politique C’est pourquoi en 2001 et 2003, mes prédécesseurs, Monsieur Mamadou DIOP comme Monsieur Pape DIOP, ont pris des arrêtés de création de la caisse d’avance. C’est d’ailleurs ce dernier arrêté n°00503/MVD/SM/DAF en date du 31 janvier 2003 qui continue à régir la caisse d’avance.

  1. Au surplus, la Ville de Dakar est la Capitale du Sénégal, elle a une Place, un Rang et un Rôle dans notre pays, en Afrique et dans le Monde, elle devra toujours pouvoir les tenir. Toutes les Villes capitales bénéficient de ces dispositions spéciales ou dérogatoires pour assumer efficacement leurs missions.

5.Toutes ces informations donnent une idée et permettront de fonder une opinion sur l’historique, les motivations et les objectifs de la création de la Caisse par les Autorités politiques compétentes, dont les fonds alloués sont des fonds politiques (cf le témoignage manuscrit de Maître Mamadou DIOP  ci-joint en Annexe 16, qui fut Maire de Dakar de 1984 à 2001) mis à la disposition des différents Maires de Dakar pour prendre en charge les dépenses énoncées dans les différents arrêtés et décisions de mandatements pris à cet effet.

Conclusion :

Contrairement à ce qui a été dit, cette affaire n’est pas une procédure judiciaire normale. Cela se voit avec cette convocation lancée quelques jours après une enquête de police menée tambour battant et à peine après la désignation d’un juge d’instruction, sans qu’il ait pris connaissance du dossier, sur la simple base d’un rapport de police manifestement à charge. Cette affaire n’est pas une procédure judiciaire normale. Cela se voit surtout dans le timing et sur le choix de la période calculée pour empêcher Khalifa Sall de poursuivre ses tournées au contact des populations de notre pays mais surtout pour lui empêcher de présenter une liste aux législatives de juillet prochain.

Cette affaire est un complot politique avec un habillage judiciaire marqué par un acharnement sans précédent connu, par le choix de ce calendrier. Il s’agit d’une opération destinée à détourner l’attention de nos concitoyens des véritables enjeux des prochaines échéances électorales. Le but de cette opération est de priver les Sénégalaises et les Sénégalais de leur droit à s’affranchir du système actuel et de construire une alternative à travers un véritable programme de rupture et de transformations institutionnelles, politiques, économiques et sociales, un programme porteur du changement qu’ils attendent depuis si longtemps. Notre pays vit actuellement une tentative désespérée d’organiser une élection avec un candidat sortant, candidat du parti au pouvoir et de sa coalition face à des candidats que le Président de la République aura choisi en faisant son marché dans la classe politique et après avoir éliminé par des procédés déloyaux ses plus sérieux concurrents.

Nandite

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