DÉCRETS D'AVANCE, DE WADE À MACKY :Dans le labyrinthe des milliards

Abdoulaye wade et Macky SenegalL’affaire des décrets d’avance occupe l’actualité brûlante depuis plusieurs jours. EnQuête essaie de se mouvoir dans cet univers très technique des décrets d’avance, des Présidents Me Abdoulaye Wade à Macky Sall. Les chemins de ces décrets, pour sinueux qu’ils apparaissent, restent traçables.

Nous avons tenté de nous retrouver dans la mélasse des chiffres et procédures, produits depuis les bureaux et salles de conférences d’une des administrations les plus conservatrices de l’Etat : le ministère de l’Economie et des finances… En traquant ces actes d’exception, des dossiers comme celui du Festival mondial des arts nègres (Fesman), l’Energie, les véhicules promis par Me Wade aux chefs de village, refont surface. Et de quelle manière…

Lundi 2 avril, Me Abdoulaye Wade passe le témoin au tout nouveau Président élu, Macky Sall. La scène se passe dans une ambiance chargée d’émotions au Palais de la République. Le lendemain, 3 avril 2012, Abdoul Mbaye est nommé Premier ministre. Il constitue son gouvernement. La nouvelle équipe au pouvoir trouve un budget déjà bien entamé.

Au-delà du débat qui a fait couler beaucoup d’encre sur le passif et l’actif ; le ministre du Budget Abdoulaye Daouda Diallo ayant lâché une phrase-bombe à savoir que les caisses de l’Etat étaient vides, le gouvernement trouve un budget qui correspond à la politique que les libéraux déclinent depuis quelques années. Dans ces affectations budgétaires, le nouveau régime cible des programmes et projets qui ne semblent pas pertinents, au regard des priorités du nouveau régime.

Il s’agit du Programme du déménagement du Festival mondial des arts nègres (Fesman), l’acquisition de produits phytosanitaires au bénéfice du plan Jaxaay, la construction d’une résidence à Kébémer, la promotion des biopesticides et biofertilisants, l’acquisition de véhicules au profit des chefs de village du Sénégal etc. Ces programmes et projets sont présents dans des décrets d’avance, les derniers que Me Abdoulaye Wade va prendre avant la défaite électorale de mars 2012.

Les décrets d’avance : la Wade Formula…

A titre d’exemple, le décret d’avance N°2012-234 d’un montant total de 12 milliards de francs Cfa, signé par Me Wade à la date du 2 février 2012 au profit de plusieurs opérations. Ce décret est intéressant à plus d’un titre. Dans le chapitre, ”Construction, réhabilitation du patrimoine bâti, une enveloppe de 3,4 milliards de francs Cfa est dégagée pour servir en réalité à la Réhabilitation du Méridien-Président. Ce décret d’avance est bloqué par le nouveau pouvoir qui sent un coup fourré financier.

Le même sort est réservé à l’enveloppe financière prévue dans un autre décret d’avance qui concerne les produits phytosanitaires du Plan Jaxaay (1,15 milliard) inscrite dans le décret d’avance 2012-376 du 27 mars 2012 qui prévoit une manne globale de 2,55 milliards. Autre curiosité dans ces décrets d’avance du Président Wade, celui libellé 2012-96, pris juste avant la campagne électorale, à la date du 11 janvier 2012 d’un montant de 13 milliards de francs Cfa. Dans le chapitre Construction et réhabilitation de l’administration territoriale, est prévue une enveloppe de 6,5 milliards de francs Cfa.

Décrypté par des fonctionnaires du ministère de l’Economie et des Finances, il s’agit en vérité des véhicules prévus pour les chefs de village. Le décret d’avance qui engage le budget le plus important, 15 milliards de francs Cfa, a été pris le 11 janvier 2012, sous la référence suivante : 2012-95. Mais précisent cependant nos sources, même si les affectations être sujettes à caution, ”ces décrets d’avance sont gagés sur des annulations de crédit d’égal montant, pour maintenir l’équilibre financier de la loi de finances 2012”.

Au total, le Président Wade pris douze (12) décrets d’avance en l’espace de trois mois, entre janvier et mars 2012. Presque autant que toute l’année 2011 où 13 décrets d’avance ont été signés. 2011 reste dans le cadre du recours aux décrets d’avance, une année… charnière. Le décret 2011-259 illustre bien la surpriorité accordée à la troisième édition Festival mondial des arts nègres (Fesman).

20 milliards de francs Cfa sont alors affectés à cette manifestation culturelle, rudement critiquée, du fait des sommes astronomiques qu’elle a ingurgitées. Un autre décret de 15 milliards Cfa est signé, le 26 décembre 2011, pour la clôture des opérations du Fesman. Ce qui fait un total de 35 milliards de francs Cfa en décrets d’avance, rien que pour 2011, pour le Fesman.

Le Président Wade avait auparavant signé un décret d’avance de 8 milliards de francs Cfa en 2010, portant le total des montants engagés par cette procédure à…41 milliards de francs ; compte non pris du budget prévu dans la loi de finance initiale, d’un montant de 33 milliards de francs Cfa. Parmi les surpriorités de Wade déclinées en décret d’avance, il y a aussi les 25 milliards de francs Cfa du Fonds spécial de soutien du secteur de l’Energie, à l’époque contrôlé par Karim Wade, d’un montant de 25 milliards de francs Cfa.

Le décret d’avance suit à la trace, jusqu’aux références, (celui de 20 milliards réservés au Fesman est enregistré sous 2011-58 et 2011-59 que pour le Fonds de soutien à l’Energie). En vérité, ils ont été signés le même jour.

Macky Sall et son programme…

Si le Président Macky Sall ne peut pas revenir sur ces décisions déjà exécutées par le Président Wade, il indique au ministre de l’Economie et des Finances, la nouvelle direction qu’il faut prendre. C’est alors que les décrets nouvelle version démarre.

La situation qu’il trouve n’est pas des plus reluisantes. Selon des chiffres du ministère de l’Economie et des Finances, à la prise de fonction du Président Macky Sall, à la date du 02 avril 2012, ”les crédits de fonctionnement et d’investissement ouverts dans la loi de finances initiale 2012 d’un montant de 1170 milliards FCFA ont été engagés à hauteur de 276,465 milliards FCFA, soit un niveau d’engagement de 23,6% qui cache des disparités entre d’une part, les crédits de fonctionnement exécutés à 22% et les crédits d’investissements engagés à hauteur de 25,2% ; et d’autre part, les institutions et départements ministériels dont certains avaient consommé plus de 30% de leurs crédits (Présidence de la République 67% de ses transferts courants, Ministère de l’Agriculture : 52% ; Ministère de l’Elevage 57% ; etc) tandis que d’autres connaissaient un niveau d’engagement de moins de 30% (Ministère de l’Economie Maritime 7% ; Ministère des Sports 6% ; etc).

Les moins values de recettes sont ”de l’ordre de 53,6 milliards FCFA” à la fin du premier trimestre 2012 avec ”un gap tarifaire de l’électricité prévisible d’un montant 60 milliards FCFA dont seulement 45 milliards FCFA ont été prévus pour la subvention du prix de l’électricité alors que les besoins préalablement évalués étaient de 105 milliards FCFA”. Le programme agricole 2012 est sans couverture budgétaire ”puisque les crédits d’un montant de 27,3 milliards FCFA inscrits dans la LFI 2012 étaient destinés à payer partiellement les arriérés des campagnes antérieures qui étaient supérieurs aux provisions budgétaires de 2012”.

Ce n’est pas tout puisque ”les fonds politiques d’un montant annuel de 8 milliards FCFA exécutés totalement en trois (3) mois et même en dépassement de 700 millions FCFA”. L’audit de l’existant révèle aussi ”l’inexistence d’un programme d’assistance au monde rural malgré une mauvaise campagne de production agricole et le renchérissement des prix des produits alimentaires”, alors que ”le Fonds de Soutien au secteur de l’Energie (FSE) (est) délesté des crédits d’investissements de 15 milliards FCFA au profit du paiement d’arriérés du FESMAN”.

C’est dans ce contexte, qu’a été préparée la Loi de Finances Rectificative (LFR) 2012, qui devait impérativement s’aligner aux premières mesures urgentes et prioritaires annoncées par le Président de la République dans son Programme Yoonu Yokkute. Qui met la priorité sur l’appui au monde rural ; la réduction du prix des denrées de première nécessité, la hausse des investissements en privilégiant l’agriculture, les infrastructures et l’énergie, la réduction du train de vie de l’Etat.

Dans le détail des 24 décrets d’avance de 2012

Le MEF justifie les 24 décrets d’avance de 2012 pris par le Président Macky Sall par le fait qu’il a fallu attendre la mise en place de la nouvelle Assemblée nationale et le vote de la loi de finances rectificative pour l’année 2012 intervenu au mois d’octobre.

Ces décrets d’avance constituaient ”le seul instrument permettant aux nouvelles autorités d’agir sur le budget et de prendre en charge les préoccupations urgentes et prioritaires des populations”. Les 66 971 094 983 Fcfa votés ont servi au règlement des arriérés de paiement des programmes agricoles des années antérieures.

Après le changement de régime, l’État a dû mettre en œuvre un programme d’urgence d’assistance au monde rural dans le volets vivres de soudure et aliments de bétail. En outre, le MEF renseigne que la gratuité de l’hémodialyse et le paiement des bourses et des aides aux étudiants ont été pris en charge par ces décrets d’avance. Une autre partie du pactole a servi à l’acquisition de mobilier et matériel et équipements militaires ; au déclenchement du Plan Orsec. Une dernière partie a servi à assurer un bon déroulement du Magal de Touba et du Gamou de Tivaouane en fin de gestion 2012.

Pour pouvoir disposer de ces fonds, le ministère des Finances renseigne avoir ”annulé des projets initiés par l’ancien régime qui n’influaient pas de façon décisive la croissance économique et le vécu de populations”. Il s’agit, comme souligné plus haut du Programme de déménagement du Fesman, de l’acquisition de produits phytosanitaires dans le cadre du Plan Jaxaay, etc.

Mais pourquoi ne pas retourner à l’Assemblée nationale, pour faire voter une nouvelle loi rectificative ? Selon un expert financier interrogé, on aurait pu simplement retourner à l’Assemblée nationale pour voter une loi de finances rectificative. Il y a un abus des mesures réglementaires”.

Mais rétorque-t-on du côté du pouvoir, ”l’Assemblée nationale était constituée de libéraux, ce n’était pas faisable”, justifie-t-on. ”Ce qui gêne, ce sont les mesures de dérogation. Cela nous éloigne de ce qu’on combattait : le recours abusif aux décrets d’avance, dénoncés sous Wade”, soutient cet expert financier qui veut garder l’anonymat.

En tout cas le ministère de l’Économie et des Finances (MEF) a envoyé une note d’information à une vingtaine de pays et organismes dont l’Union européenne, l’Usaid, le Fonds monétaire international (FMI), la Banque mondiale, la Banque africaine de développement (BAD), la BOAD, le Programme des Nations-Unies pour le développement (PNUD), l’Arabie Saoudite, la Chine, le Japon, l’Inde, la Corée du Sud etc. Cette note décortique le mécanisme des 26 décrets d’avance soumis à la ratification de l’Assemblée nationale, lors de l’examen du projet de loi de finances rectificative pour l’année 2013.

Pour le ministère de l’Economie et des Finances, ”toutes les allocations de crédit par décret d’avance l’ont été après annulation de crédits d’égal montant sur la base de rapports de présentation explicites communiqués à l’Assemblée nationale au même titre que lesdits décrets”. Et que sur ces 26 décrets d’avance, ”seuls deux ont été pris au titre de la gestion 2013, les 24 autres concernant la gestion 2012”.

Le caractère urgent qui a présidé à la prise de ces décrets d’avance, en conformité avec la loi organique n°2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances qui dispose en son article 12, alinéa 2 est évoqué. Car, souligne-t-on du côté des Finances, ”en cas d’urgence, s’il est établi, sur rapport du ministre chargé des Finances que l’équilibre financier prévu à la dernière loi de finances n’est pas affecté, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décrets d’avance”.

La même loi stipule que ”la ratification de ces crédits est demandée à l’Assemblée nationale, dans la plus prochaine loi de finances”. Mais le problème, c’est que si deux décrets d’avance ont été pris au titre de la gestion 2013, les 24 autres concernent la gestion 2012. Mais le gouvernement se défend de tout abus.

Urgences et financement complémentaire de marché

Selon la note, en 2013, ”après 6 mois d’exécution du budget, le Gouvernement n’a eu recours qu’à deux décrets d’avance d’un montant de 36 374 190 172 francs”. Le décret n°2013-583 du 29 avril 2013 d’un montant de 10 798 882 647 Fcfa a été pris pour 5 raisons détaillées par la note d’information.

Ainsi, 4 719 440 868 Fcfa ont été dégagés pour ”assurer la couverture budgétaire complète du programme d’urgence de lutte contre les inondations”. Selon le ministère des Finances, malgré la prévision initiale de 17 milliards de Fcfa dans la loi de finances initiale, ”il a subsisté, à la suite des appels d’offres, un gap de financement” du montant sus-indiqué. Le décret a donc été pris ”pour éviter tout retard dans l’approbation des marchés et le démarrage des travaux avant l’hivernage 2013”.

Ensuite, il a fallu rendre disponible le financement complémentaire de marchés, pour un montant de 2 954 427 940 Fcfa. Dans ce sens, 100 millions Fcfa ont été alloués à la consolidation du périmètre hydro-agricole de Pété. Le projet de construction de la route Médina Gounass Frontière Guinée a reçu une enveloppe de 178 millions Fcfa. Selon le MEF, 150 millions ont été affectés à la sécurisation du parc national de Niokolokoba ; tandis 567 795 728 Fcfa ont été jugés nécessaires pour mener à bien le recensement général de la population, de l’habitat, de l’agriculture et de l’élevage.

L’élaboration du plan stratégique pour le Sénégal a nécessité une enveloppe de 600 millions. Enfin, 200 millions ont été prévus pour la préparation du Groupe consultatif pour le financement de la Stratégie nationale de développement économique et social (SNDES).

Dotation de nouveaux programmes et arriérés de paiement

Selon le ministère des Finances, quatre nouveaux programmes initiés par de nouveaux services de l’État ont été dotés ”en crédits d’investissements à hauteur de 559 760 000 Fcfa”. La plus importante dotation concerne le programme d’investissement du ministère de la Promotion de la Bonne Gouvernance, avec 250 millions Fcfa.

Le programme de travail et budget annuel de la délégation générale à la réforme de l’État et de l’Assistance technique, pour 164 760 000 et le programme de dotation des jeunes talents, pour 100 millions, ont aussi bénéficié de ces ”crédits d’investissement”. Idem pour le programme de formation continue des membres du Conseil Constitutionnel qui a reçu 45 millions Fcfa.

Le règlement des arriérés de paiement d’un montant de 2 092 157 089 Fcfa figure aussi parmi les raisons du premier décret d’avance de 2013. Selon le MEF, ces arriérés sont survenus en cours d’exercice de gestion 2013. Il s’agit de factures d’un montant de 833 872 677 Fcfa des cabinets Kimsey&Company et KPMG, dans le cadre de contrats de conseils financiers, d’études et d’assistance technique conclus avec l’État, dans le cadre du ”Plan Takkal”. La retransmission de la Coupe d’Afrique des nations 2013 a coûté 655 957 000 Fcfa à l’État qui également a acquis des immeubles dans le lotissement ”Sicap Keur Gorgui”, pour 602 327 412 Fcfa.

La dernière rubrique du premier décret d’avance a concerné des demandes de réaménagement budgétaire d’un montant de 473 096 750 Fcfa. Elles ont été formulées par le ministère des Forces armées et le ministère de l’Éducation nationale.

Réserve de gestion d’un montant de 25 milliards

Le second décret d’avance est d’un montant de 25 575 307 525 Fcfa. Ce décret n°2013-314 du 06 mars 2013 ”a été pris pour l’affectation de la réserve de gestion d’un montant de 25 milliards prévue dans la loi de finances initiale 2013”.

L’argent est destiné à ”faire face en cours de gestion à des dépenses imprévues”. ”Le mécanisme d’affection de cette réserve de gestion, précise le MEF, consiste à annuler les crédits de ladite réserve et à les rouvrir pour (d’autres) opérations” que sont l’édification d’un centre de conférences à Diamniadio qui va abriter le sommet de la 15éme conférence de la Francophonie, pour un monta,t 14 500 000 000 Fcfa.

La réhabilitation de la Route Fatick-Kaolack pour un montant 10 milliards de cette réserve de gestion. Tandis que le reste de l’enveloppe (500 000 000 Fcfa) a été alloué à la construction du Lycée professionnel de Sandiara.

En outre, le MEF renseigne que des crédits additionnels d’un montant de 575 307 525 Fcfa, ”pris en compte dans le décret d’avance”, ont concerné le règlement d’arriérés des factures d’électricité de France (EDF), dans le cadre d’un contrat d’assistance technique, avec le ”Plan Takkal”.

Aujourd’hui, le MEF se félicite, qu’à ce stade de l’exercice 2013, seuls deux décrets d’avance aient été pris. ”Il ne saurait être question en 2013 d’utilisation abusive de décrets d’avance et le Gouvernement utilisera de manière rationnelle l’instrument légal du décret d’avance et toute mesure de cette nature sera immédiatement communiquée à l’Assemblée nationale, comme l’ont été celles relatives aux deux décrets d’avance pris jusqu’ici au titre de la gestion 2013”, précise la note.A suivre…

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